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    十七大以后，有关“大部门体制”的讨论迅速升温，大部制改革被普遍看好，认为它将有效地解决一些主管部门职能交叉、机构重叠等问题。众所周知，这些问题恰恰在旅游业管理结构及行政管理体制上表现得更为突出，面临的问题也相比更多。

    日前，国际休闲产业协会执行副主席、中国社会科学院旅游研究中心高级研究员、原国家旅游局正局级巡视员李克夫先生在接受中国通用旅游网专访时指出，旅游产业是一个新兴产业，作为产业的模型形成得比较晚，从最初的事业性质逐步演变成产业部门，这个过程比较短。人们对旅游产业的认识有一个逐步深化的过程，甚至目前还是有些人存在旅游究竟是事业还是产业的模糊认识，进而对旅游的管理方式也不是非常清楚明确。

    究竟旅游是按事业还是按产业来管理，究竟归哪个部门管辖？这是改革中遇到的需要界定的问题。李克夫指出，旅游管理政出多门，职能交叉，重叠，出现部门利益分割和相互牵扯的影响，往往所持意见各不相同，使很多旅游企业无所适从，旅游主管部门行使行政权力的时候软弱无力。

    在旅游产业发展实践中，政府部门职能的实施有些偏差，好多方面表现出背离市场经济的环境，过分的强调了政府和计划在资源配置上的支配地位，没有发挥市场在资源配置上的基础性作用。因而长期以来，在许多行业都摒弃了“政府主导”这样一个方针，却能在旅游行业突出而长久地延续着，甚至奉为经验。在这种指导思想之下形成了几近“全能性政府”的架构，在行政管理上也没有从直接管理及时转变成间接管理，从而过多的干扰和介入了微观经济的层面。在旅游行业各级主管部门“服务型政府”的行政理念比较淡薄。这方面需要强有力的改革来解决。

    在旅游行业，目前政企不分，政社不分的现象比较严重。我们在对东北、西部等地区的旅游经济发展调研中了解到：旅游企业国有经济的比重占绝大比例，比如：重点风景名胜区几乎95%以上都是国有的。而这种企业的管理现在依托的不是真正的企业，而是政府或翻牌公司，好多企业都是由政府官员出任董事长、总经理。这个现象在旅游行业的几大块资源方—景区、饭店、旅行社，尤其景区上表现突出。而许多政府部门对这种现象却无动于衷，甚至是乐此不疲，对政府直接管理企业津津乐道，从企业经营部门中谋取利益非常普遍，到现在也没有很好解决。

    还有一个问题：政社不分。政府与社团、与中介组织、与行业协会的关系中，整个旅游系统凸现了政府对其的完全替代和覆盖。目前旅游系统中的协会功能是比较薄弱的，许多地方没有协会组织。建起来的组织也几乎全部是政社合一，政府的主要领导兼任协会主要领导。大家都知道行政许可法对政府的权力、权限有明确规定，可是在旅游系统中，政府在多方面表现出越权操作。协会基本上没有自己的自主权。更不可能完成它的四大职权中的维权职能。这种做法本身是违规的。甚至可以说是违背行政许可法的。市场经济当中中介组织是具有一个非常重要地位的。可是在旅游行业中介组织形同虚设，这必然要影响旅游经济的发展，将来通过政府行政管理体制改革进一步强化执行环节职能，要把更多职能放到协会和其它中介组织上来，如果没有这方面大刀阔斧的改革，这一点就很难做到。

     旅游业是个特殊行业，涉及面广，跨度大，改革会触及方方面面，比如解决政企不分、职能偏差等问题时，必然要面对各部门之间错根盘节、交织的关系。谈到旅游改革的关键点，李克夫指出，其一是，政府职能转变和机构不仅是形式上的整合，应当还有实际意义上的整合。对旅游产业来讲是实质上的资源再分配。其二是，整合产生的新机构应该在职能和职责上更为明确。其三是，机构设施上应该与职能相街接。其四，通过行政管理体制改革和机构设置要大面积的解决旅游行业政企不分、政社不分的现象。五，通过行政管理体制的改革，要进一步明确政府和中介组织之间的关系，政府做什么，中介组织做什么，要非常的分明，这样便于旅游行业中介组织的建立和完善，我们期望这次改革是发展壮大旅游行业的中介组织一个重大的转折。六，政府管理经济工作方面，应该进一步推动旅游行业的市场经济体制的环境，要形成一个“小政府，大社会”这样一种框架，发挥这样一种作用，进一步的放权搞活，真正让市场当家，企业作主，而政府服务。

    【相关专题】2008第二届中国休闲经济发展论坛