来源：《当代金融家》  作者：崔学敏 乔 杰 王德勇
    政府投融资平台的资产多以土地为主，当宏观调控时土地预期收益可能大幅缩水，若政府又无力偿还债务，只能以抵押的土地作为偿还物，则加大银行的风险。

    白山市是地处我国东北边陲的地级中小城市。2008年，国家实施了一系列刺激经济复苏政策，白山市12家政府投融资平台也进行了大量债务融资活动，融资余额12亿元，其中当地银行贷款7.9亿元，占全部融资总额的66%。

    白山市投融资平台公司的组织结构、融资方式、贷款管理模式等差异较大。组织结构方面，有国有独资的城市投资管理公司、项目管理公司和承建方为主体的融资公司。融资方式方面，有政府信用担保、土地收益融资和其他资产融资。贷款管理模式方面，各家金融机构有所差别，有报账制度管理模式、信用贷款管理模式、抵质押贷款管理模式。

    中小城市融资平台公司在支持地方城市建设、国有企业改制等方面发挥了一定作用。金融机构对平台公司贷款进行了梳理，积极采取保全措施，加大了风险管控力度，公司贷款风险尚未暴露出来。但由于平台公司没有形成商业化运作模式，透明度不高，加之地方财政负债过高，融资规模过大，而银行贷款管理模式粗放、过分依赖政府信用等，使平台公司贷款出现损失的可能性加大，潜在风险值得关注。

    潜在风险不容小觑

    第一，投融资平台法人结构和管理机制不健全，银行贷款存在一定风险。白山市政府投融资平台公司中，有6家公司的法人为政府常务副职，其管理层为政府各局领导，实际操作一般是财政局、建设局、交通局等部门。平台自身没有主动融资的权力，一般需要政府、人大的有效授权才能进行，筹集资金到位后，由具体的主管部门进行实际操作，支配和使用，这就形成了主管部门只关注如何融资，而忽视了对资金的有效管理，且平台管理层为各局领导，在实际操作中很难形成有效合力，对资金的监管只能听之任之。在管理不到位的情况下，不排除有“事前虚增资本金，融资后抽逃资本金、挪用融资资金”的现象发生，从而使银行贷款存在一定的风险。而且，政府领导人员变动频繁，而投融资平台相应的管理很难跟上，也形成了管理上的漏洞。有的平台公司原法人和管理层人员都发生了变化，却没有对融资资金进行有效的交接，对法人和管理层也没有及时进行变更，银行在索贷时出现困难。

    第二，地方财政负债过高，对平台担保存在潜在风险。首先，政府自身财政负担过重。从白山市政府来看，上一年度财政赤字超过了100%，县区级财政状况更不容乐观。其次，政府投融资平台偿债压力较大。最后，担保公司的能力不足。

    第三，平台融资透明度低，还款责任不清晰。通过调查和金融机构反映，地方政府自身对投融资平台的负债和担保状况也说不清楚，银行在实际操作过程处于弱势地位，只能依靠地方政府的财政担保作为风险管理的手段。另外，白山市大部分投融资平台存在还款责任不清晰，借款、用款、还款人不统一的情况。一是借款人和用款人为项目公司，而还款人为财政。二是借款人和还款人为城投平台公司，而用款人为项目公司。三是借款人为承建公司，还款人和用款人为财政。由于借款人、用款人、还款人相对分离，且少数投融平台“一套人马、几块牌子”，政企不分，很容易形成还款责任主体不清，一旦出现还款危机，法律纠纷将很难避免。

    第四，投融资平台没有形成商业化运作模式，透明度不高。在目前的投融资体系中，城投公司注册资本金基本来源于财政拨付，能产生现金流的经营性资产较少，多数为公益性资产。市政府实际上是城建项目投融资市场管理者，既是投资者，也是经营者，而城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理又由市政府的不同部门来执行。城投公司基本仅担任“出纳”角色，没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。而且，政府信用担保贷款信息不透明，缺乏公共监督，总量难控制，地方政府在短时间内贷款额度太大，一旦进入还本付息高峰，可能出现债务危机，从而给银行带来巨额损失。

    第五，政府负债比例过高，银行贷款管理过分依赖政府信用。当政府各方债务出现集中偿还时，易出现政府偿债危机。

    第六，融资规模过大，有可能风险转嫁。政府投融资平台的资产多以土地为主，政府依靠土地出让和增值收益来偿还银行贷款的意图也十分明显。当宏观政策出现调整时，土地的预期收益有可能会出现大幅缩水，而政府由于负债规模过大，一时无法偿还债务，只能以抵押在银行的土地作为偿还物，这样，银行就只能来承接这种转嫁的风险。

    完善管理防范风险

    第一，建立地方政府债务和投融资平台管理的体系和制度，提高透明度。将政府信用支持的相关地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，降低其负债水平，从而有效控制地方政府债务规模的无序扩大；完善投融资平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；要规范地方投融资平台的融资、投资、建设，提高投融资平台债务规模的透明度，防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

    第二，促进投融资平台的商业化运作能力，实现多方共赢。

    第三，引导银行加强对投融资平台贷款风险管理，降低风险水平。要引导银行规范放贷行为，提高银行的项目评估能力和风险控制水平，使得银行在发放贷款时，更多地根据项目的未来收益情况来做决策，而不是仅看有无地方政府担保或土地抵押。同时，银行要加强贷后管理，加大贷款流向和使用管理力度，防范投融资平台的不规范用款行为，防止出现贷款挪用这种严重问题的发生，从而降低风险水平。